集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，農(nóng)村“土改”真正破題
邵海鵬2019-01-08 08:51:29來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)
??隨著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)施，征地將越來(lái)越少，而土地交易將越來(lái)越多。
??2018年年底，《土地管理法修正案（草案）》（下稱(chēng)“草案”）提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議進(jìn)行初次審議，刪去了現(xiàn)行《土地管理法》中關(guān)于“從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地”的規(guī)定。
??20年前的1998年，全國(guó)人大常委會(huì)修訂《土地管理法》，提出“農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須實(shí)行征地；從事非農(nóng)建設(shè)，必須使用國(guó)有土地”，成為中國(guó)集體建設(shè)用地市場(chǎng)變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
??日前，中央農(nóng)村工作會(huì)議召開(kāi)，要求“全面深化農(nóng)村改革，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革”。為滿足農(nóng)村涌現(xiàn)的新興農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)對(duì)建設(shè)用地的需求，這次全國(guó)人大推動(dòng)立法層面的修改，無(wú)疑是一次巨大的進(jìn)步。
??在未來(lái)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，將改變長(zhǎng)期以來(lái)地方政府高度壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的征地供給模式。
??建設(shè)用地市場(chǎng)供地主體發(fā)生變化
??上世紀(jì)90年代末，我國(guó)耕地保護(hù)面臨十分嚴(yán)峻的形勢(shì)，開(kāi)發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱導(dǎo)致耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳。
??《土地管理法》于1998年做了全面的修改，提出從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地。這對(duì)整個(gè)中國(guó)的建設(shè)用地制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，致使這20年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式發(fā)生重大變化。
??中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)表示，1997年以后，實(shí)行用地規(guī)?？刂坪陀玫刂笜?biāo)審批管理制度，省級(jí)政府自然將緊缺的用地指標(biāo)用于省會(huì)城市和其他中心城市，大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很少分配到用地指標(biāo)，由此導(dǎo)致集體建設(shè)用地量大大縮減。
??他說(shuō)，1998年~2007年，真正用于建設(shè)的合法集體建設(shè)用地，與1980~1997年相比不可同日而語(yǔ)。“在很多縣市，能分配到的建設(shè)用地指標(biāo)就只有300~500畝，縣政府無(wú)法用這點(diǎn)指標(biāo)招商引資，更不可能分給農(nóng)民集體，以集體建設(shè)用地的方式進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)?！?
??在得不到建設(shè)用地指標(biāo)的情況下，非法用地的現(xiàn)象開(kāi)始蔓延。
??面對(duì)這一制度問(wèn)題，2013年，十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，要求“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！?
??如今，草案也做了頗為關(guān)鍵的“刪減”，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件及管理措施，“對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”。
??這意味著整個(gè)建設(shè)用地市場(chǎng)的供地主體將發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由國(guó)家這個(gè)單一主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w和國(guó)家兩大主體。
??集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)
??2015年初，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，全國(guó)33個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展“三塊地”改革試點(diǎn)，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)。其中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是非常關(guān)鍵的一環(huán)。
??業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，只要做好了這一環(huán)節(jié)的改革，整個(gè)農(nóng)村的土地制度改革將真正破題。這是因?yàn)?，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，將改變長(zhǎng)期以來(lái)地方政府高度壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的征地供給模式，在征地范圍因此而縮減的同時(shí)，村集體成員也將因此而受益。
??那么，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，該如何定義呢？
??在農(nóng)村，建設(shè)用地包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公益性用地和農(nóng)村宅基地三類(lèi)。盡管相關(guān)部門(mén)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并沒(méi)有明確所指，但在地方改革試點(diǎn)的實(shí)踐操作中，普遍將具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地劃歸此類(lèi)，比如過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村辦企業(yè)用地。
??事實(shí)上，這類(lèi)建設(shè)用地在廣大農(nóng)村幾乎處于“沉睡”狀態(tài)，上面遺留的廠房或閑置荒廢，或低價(jià)出租，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體的土地收入微乎其微，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。
??在“三塊地”改革試點(diǎn)的第一年，2015年8月，貴州湄潭縣敲響了全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的“第一槌”，拍賣(mài)了原為村集體用地上建設(shè)的廢棄磚廠的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，規(guī)劃用途為商業(yè)和服務(wù)業(yè)用地。最終，湄潭的“第一槌”以80萬(wàn)元成交，畝均16萬(wàn)元。
??自然資源部部長(zhǎng)陸昊在2018年12月23日表示，截至目前，33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1萬(wàn)余宗，面積9萬(wàn)余畝，總價(jià)款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元。
??制度安排要考慮銜接性
??隨著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)施，征地將越來(lái)越少，而土地交易將越來(lái)越多。
??布瑞克農(nóng)信集團(tuán)研究總監(jiān)林國(guó)發(fā)對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，長(zhǎng)期以來(lái)，因?yàn)榈胤秸谕恋亻_(kāi)發(fā)中的壟斷地位，造成土地交易過(guò)程中出現(xiàn)明顯的“剪刀差”：一方面，政府通過(guò)低價(jià)收購(gòu)農(nóng)地高價(jià)轉(zhuǎn)讓為城市建設(shè)用地，獲取一級(jí)開(kāi)發(fā)價(jià)差；另一方面，工業(yè)用地與經(jīng)營(yíng)性用地價(jià)差懸殊。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，土地的增值被轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸氖杖牒烷_(kāi)發(fā)商收益，被征地農(nóng)民的利益缺乏有效的保護(hù)，人為拉大了城鄉(xiāng)差距。
??他認(rèn)為，農(nóng)民拿著手里的地可以平等買(mǎi)賣(mài)，而不是政府來(lái)征地，這自然就保障了農(nóng)民的收益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
??那么，既然允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，是否會(huì)沖擊地方政府的財(cái)政呢？此外，村集體是否有能力承擔(dān)起建設(shè)用地出讓主體的責(zé)任呢？
??在劉守英看來(lái)，沖擊肯定會(huì)有，但這要拆開(kāi)來(lái)分析。一方面，作為制度安排，一定要考慮到其銜接性，不能一下子放開(kāi)，以免沖擊到房地產(chǎn)市場(chǎng)，也不能一下子就斷掉地方的土地財(cái)政；另一方面，在集體建設(shè)用地上搞開(kāi)發(fā)建設(shè)，不但不會(huì)沖擊政府的收入，相反還有利于減輕政府負(fù)擔(dān)，因?yàn)檎蛟斓暮芏喙I(yè)園區(qū)，其實(shí)本來(lái)就不掙錢(qián)，而且將工業(yè)園區(qū)、城中村的土地資源盤(pán)活之后，政府通過(guò)城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)，可以獲得更高的收益。
??浙江省德清縣是第一批15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)之一，通過(guò)試點(diǎn)集體土地入市，發(fā)現(xiàn)并未造成對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)的沖擊，反而激活了一部分用地供給，使原本閑置低效的農(nóng)村建設(shè)用地得到有效利用，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)應(yīng)是一個(gè)“合理競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，互利共贏”的市場(chǎng)。
??但村集體的能力在一定程度上制約著現(xiàn)階段的土改。
??劉守英表示，村集體組織需要在允許集體土地入市的基礎(chǔ)上，通過(guò)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)慢慢培育和成長(zhǎng)?！稗r(nóng)民要是真正有集體資產(chǎn)可以支配，其出讓主體的能力是可以培養(yǎng)的。比如有些地方探索股份制、委托經(jīng)營(yíng)，這都是創(chuàng)新，關(guān)鍵是一定要去做?！?
